Amendements de la réforme constitutionnelle pour un redécoupage équitable

redécoupage

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Cet article est plutôt long. L’essentiel peut être capté en s’attardant sur les graphiques et en lisant les titres.
Tout le travail est libre, réutilisable et disponible sur github. Un article medium a également été écrit.

Constats

  • Le département de métropole le moins peuplé comptera au moins 5,3 fois plus d’habitants par sénateur, et 3,8 fois plus d’habitants par député, que le département le moins représenté.
  • C’est davantage qu’actuellement, où l’écart est de 4 pour les sénateurs et 2,4 pour les députés de métropole.
  • Les conseils départementaux et le collège électoral des sénateurs manquent également de représentativité géographique.

Objectifs

  • Une égalité de population entre zones électorales : circonscriptions, cantons, grands électeurs.
  • Fonder le découpage sur des critères objectifs.

Proposition d’amendements au projet de loi organique

Exposé sommaire

L’article 3 de la Constitution prohibe “qu’aucune section du peuple” s’attribue “l’exercice de la souveraineté”, affirmant ainsi le principe d’égalité devant le suffrage. Ce principe « une personne, une voix » implique notamment l’égalité des populations des circonscriptions législatives, des cantons de chaque département, et du nombre de grands électeurs par commune.

Malgré des améliorations successives à chaque loi portant sur la délimitation des entités territoriales ou sur l’élection des sénateurs, l’inégalité de population reste importante, et fait obstacle à la représentativité géographique des institutions. Pis, à rebours de l’objectif affiché d’une plus grande représentativité, cette inégalité va se renforcer sous l’effet de la loi organique réduisant le nombre de parlementaires, à cause des dispositions instituant que les parlementaires sont élus par département. Ainsi, le département de métropole le moins peuplé comptera au moins 5,3 fois plus d’habitants par sénateur, et 3,8 fois plus d’habitants par député, que le département le moins représenté. Si l’écart de 1 à 2,4 qui prévalait jusqu’alors dans les populations des circonscriptions métropolitaines était déjà inopportun, l’écart à venir nous semble excessif. Ainsi, sont proposés quatre amendements permettant d’assurer la meilleure représentativité de l’Assemblée nationale, des conseils départementaux, du Sénat, et d’assurer que la délimitation des circonscriptions législatives se fonde sur des critères objectifs.

Le premier amendement [noté I.] autorise à ce que les circonscriptions législatives soient à cheval sur plusieurs départements, et entraîne que la population d’une circonscription ne puisse s’écarter de plus de 20% de la population moyenne des circonscriptions. Ainsi, l’écart maximal entre les populations des circonscriptions, y compris celles d’outre-mer, sera d’au plus 1,5.
[Il faudrait peut-être prévoir des exceptions pour une circonscription la Polynésie et Wallis-et-Futuna ainsi que pour la Guyane]
[Remarques : 1. La carte qui ressort d’un découpage automatique des circonscriptions ne fait pas apparaître des mastodontes géographiques de superficie vraiment supérieure à celle d’un département (cf. la carte plus bas) ; ainsi, l’abandon de cette règle pourrait être finalement acceptée par les parlementaires, car la représentation des territoires ne serait pas mise en cause. 2. Un autre compromis permettrait de concilier l’intégrité des départements avec la représentativité : il suffirait de pondérer le vote de chaque député à l’Assemblée par la population de sa circonscription. Le même arrangement pourrait d’ailleurs être effectué au Sénat. Cela imposerait de généraliser le vote sur boitier (et d’abandonner le vote à main levée).]

Le second amendement assure l’égalité des populations des cantons d’un même département, afin d’assurer la représentativité géographique des conseils départementaux. Dans un avis, le Conseil d’État rappelle un principe jurisprudentiel qui veut que la population d’un canton ne s’écarte pas de plus de 20% de la moyenne des cantons du département. Ce principe d’égalité de population sera désormais inscrit dans le droit, afin d’en assurer le respect. En effet, le Conseil d’État se refuse à appliquer strictement ce principe, qui est ainsi actuellement enfreint par 44 départements. L’écart maximal entre les populations des cantons d’un même département est pour l’instant de 1 à 18, et des chercheurs ont démontré l’inégalité du système actuel. En outre, il apparaît que 50 autres départements, même s’ils respectent ce principe d’égalité des populations de manière formelle, en trahisse l’esprit, puisqu’ils ont un canton dont la population s’écarte de 15 à 20% de la population moyenne des cantons. Pour assurer un réel respect du principe d’égalité devant le suffrage, l’écart maximal toléré à la moyenne est ramené de 20% à 10%. Pour autant, sont toujours autorisées des « exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques ; ou par d’autres impératifs d’intérêt général». Nous travaillons sur un redécoupage automatique des cantons, qui respecte le nombre légal de cantons par département et l’intégrité des communes de moins de 3500 habitants (comme le prévoit la loi), et qui assure l’égalité de population entre cantons d’un même département.

Le troisième amendement assure que le découpage soit optimal au regard du principe d’égalité devant le suffrage, afin d’éviter des délimitations inéquitables. Ainsi, il dispose que chaque député puisse proposer publiquement une délimitation des circonscriptions, et que celle-ci doive être retenue si elle est plus juste que la proposition du gouvernement. Cet amendement vise à ce qu’une ordonnance en contradiction manifeste avec le principe d’égalité devant le suffrage soit invalidée par le Conseil Constitutionnel. Jusqu’à présent, le Conseil Constitutionnel valide systématiquement de telles ordonnances, lors même qu’il reconnaît que l’écart maximal toléré de 20% n’est pas respecté (en l’espèce, pour les Français établis hors de France), et que d’autres délimitations proposées par la commission indépendante afférante sont plus justes, sous motif qu’il n’a pas « un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ». En instituant le principe d’optimalité du découpage dans la loi organique, le Conseil Constitutionnel ne pourrait logiquement plus refuser d’exercer son appréciation en la matière.
[On peut rajouter comme règle que le redécoupage s’effectue tous les 20 ans, si on veut s’assurer une certaine stabilité du découpage.]
[Une formulation plus précise de cet amendement, qui aboutirait de façon plus certaine au but recherché, serait de définir dans la loi organique un score légal que le découpage devrait minimiser. Ce score serait composé d’un indice de compacité (qui peut être définie comme la somme des périmètres des circonscriptions) et d’un indice d’égalité des populations majeures (comme la variance), dont les choix et les poids respectifs dans le score devraient être issus d’un travail plus approfondi.]
[Une autre façon d’assurer l’équité du découpage électoral serait d’assurer que la commission prévue à l’article 25 de la Constitution soit véritablement souveraine sur la délimitation des circonscriptions, et que la pluralité politique de sa composition soit garantie (par exemple en exigeant que ses membres soit nommés par les présidents des partis politiques à proportion de leurs votes à la présidentielle).]

Le quatrième amendement permet d’assurer une meilleure représentativité du Sénat, en modifiant les règles d’attribution de délégués par commune. En effet, 95% des grands électeurs sont délégués par les municipalités,. Le nombre de délégué par commune ne suivant pas de règle logique, il est proposé que celui-ci devienne proportionnel à leur population (cf. graphique ci-dessous ou cet article).

[Tous ces amendements portent sur des lois ordinaires. Ainsi, excepté pour le troisième amendement, il n’est pas nécessaire qu’ils soient déposés lors d’un projet de loi organique. Cela dit, ce projet de loi organique est l’occasion de les porter.]
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Rédaction

Autoriser qu’une circonscription soit à cheval sur plusieurs départements

I. Article additionnel :
[supprime les mentions des départements, i.e. la règle qu’une circonscription ne peut pas être à cheval sur plusieurs départements]

1° Rédiger ainsi l’article L. 125 du code électoral : « Les circonscriptions sont déterminées conformément au tableau n° 1. » ;

2° Supprimer l’article 5 et l’annexe de la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 ;
[sans doute inutile car loi déjà rendue caduque par la loi de 2009]

3° À l’article 2 de la loi 2009-39 du 13 janvier 2009 :
a) supprimer au I. 1° les mots : « à mettre à jour le tableau annexé à la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, répartissant les sièges de députés élus dans les départements » ;
b) supprimer au I. 2° les mots : « dans chaque département » ;
c) supprimer au II. 1° les mots : « pour l’élection d’un député d’un département » et les mots « du département, de la collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution ou de la Nouvelle-Calédonie ».
[cette dernière disposition implique que l’écart de population d’une circonscription de doit pas s’écarte de plus de 20% de la moyenne nationale]

Rendre représentatifs les conseils départementaux

II. À l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, rédiger ainsi le III. a) : « La population d’un canton ne peut s’écarter de plus de 10 % de la population moyenne des cantons du département ».

S’assurer que le découpage des circonscriptions est équitable

III. À l’article 2 de la [loi 2009-39 du 13 janvier 2009], après le II. 1°, insérer le paragraphe 2° suivant : « La délimitation prévue doit assurer l’égalité devant le suffrage au moins autant que toute autre délimitation conforme au 1° et déposée par un député ou sénateur auprès de la commission prévue au dernier alinéa de l’article 25 de la Constitution. »
[on pourrait remplacer “déposée par un député” par “connue du Gouvernement”, et/ou “l’égalité devant le suffrage” par une formulation plus précise, incluant par exemple une notion de compacité]

Rendre le Sénat représentatif

IV.
1° Rédiger ainsi la première phrase de l’article L. 284 du code électoral : « Les conseils municipaux élisent des délégués à raison de 1 pour 800 habitants. » ;
[Remplace les dispositions suivantes (cf. graphique) : “Les conseils municipaux élisent parmi leurs membres dans les communes de moins de 9 000 habitants :- un délégué pour les conseils municipaux de sept et onze membres ;- trois délégués pour les conseils municipaux de quinze membres ;- cinq délégués pour les conseils municipaux de dix-neuf membres ;- sept délégués pour les conseils municipaux de vingt-trois membres ;- quinze délégués pour les conseils municipaux de vingt-sept et vingt-neuf membres.Dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit. En outre, dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 800 habitants en sus de 30 000.”]

2° Substituer au premier alinéa du II. de l’article L290-2 du même code les mots « article L. 284 » aux mots « article L. 285 » ;
[Point purement technique. L’alinéa porte sur le nombre de délégués dans les regroupements de communes. Il devient alors : “Dans les communes de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres et dans celles de 9 000 habitants et plus, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées aux articles L. 2113-7 ou L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués, dans les conditions fixées à l’article L. 285 du présent code.”]

3° Rédiger ainsi l’article L. 285 du même code :
« I. Dans les communes pour lesquelles le nombre de délégués prévus à l’article L. 284 du présent code est inférieur au nombre de conseillers municipaux, le conseil municipal élit les délégués parmi ses membres.
II. Dans les communes pour lesquelles le nombre de délégués prévus à l’article L. 284 du présent code est supérieur au nombre de conseillers municipaux, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués. En outre, le conseil municipal élit les délégués supplémentaires.
III. L’élection des délégués et des suppléants ont lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel ; les listes peuvent comprendre moins de noms qu’il n’y a de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir.
Chaque conseiller municipal ou groupe de conseillers municipaux peut présenter une liste de candidats aux fonctions de délégués et de suppléants. » .
[Point précisant le mode de scrutin des délégués, inspiré de l’article 11 de l’ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 portant sur le même sujet]

Amendements à l’ordonnance délimitant les circonscriptions

Le travail que j’ai effectué avec Guy Lifshitz peut servir de base pour proposer une nouvelle délimitation des circonscriptions. L’algorithme que nous avons utilisé est ouvert, il respecte la continuité des circonscriptions, et cherche à obtenir une égalité de leurs populations, tout en assurant leur compacité. Deux cartes sont présentées ci-dessous : une carte basée sur les 50.000 IRIS (unités géographiques définis par l’INSEE), et une carte pour les Français de l’étranger. La loi précise que le découpage doit se fonder sur les cantons lorsque c’est possible (plutôt que sur les IRIS), donc notre proposition n’est pas conforme. Ainsi, il nous faudrait redécouper les cantons de plus de 60.000 habitants (cf. le projet de loi), et proposer une nouvelle carte sur la base de ces cantons redécoupés.

Proposition de 6 circonscriptions pour les Français établis hors de France.

Pour information, les populations sont les suivantes dans les 6 circonscriptions proposées pour les Français de l’étranger :

  • Nord-Est de la Méditerranée (ou “Empire byzantin”) : 208719
  • Europe du Nord-Ouest : 205550
  • Amérique : 275179 (+37% par rapport à la moyenne nationale)
  • Europe transversale (ou “diagonale européenne”) : 207785
  • Asie étendue : 208191
  • Afrique : 159831 (-20% par rapport à la moyenne nationale)

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Le graphique ci-dessus présente les statistiques de population des circonscriptions dans la délimitation actuelle, et dans celle proposée ci-dessus. Il convient de rappeler qu’en l’absence du premier amendement proposé ci-dessus, les populations des circonscriptions seront plus inégalitaires à l’avenir qu’actuellement (sous l’effet combiné de la baisse du nombre de députés et de l’interdiction qu’une circonscription soit à cheval sur deux départements).

Amendement à la Constitution (non pertinent)

Motifs

La loi organique revêt une importance plus forte qu’une loi ordinaire, ne serait-ce que sur le plan symbolique. Ainsi, fixer les critères objectifs de délimitation des circonscriptions dans une loi organique leur assurerait une plus grande pérennité qu’au sein d’une loi ordinaire, où ils pourraient être outrepassés par la loi de ratification des ordonnances portant sur la délimitation. Ainsi, il est proposé que de tels critères doivent être inscrits dans une loi organique, plutôt que dans une loi ordinaire. Ce principe doit être inscrit dans la Constitution pour qu’il soit suivi d’effet lors d’un contrôle de constitutionnalité de la loi de ratification des ordonnances par le Conseil Constitutionnel (CC). En effet, si les critères sont définis dans une loi organique sans que ce soit une obligation constitutionnelle, le CC se refusera à appliquer la hiérarchie des normes pour invalider une ordonnance contraire à ces critères, car la Constitution n’aura pas prévu que de tels critères dussent être de norme supérieure. Cependant, ces considérations paraissent inutiles sur le plan pratique, car il est tout aussi aisé pour le législateur de modifier une loi organique qu’une loi ordinaire. En d’autres termes, à moins d’inscrire ces critères dans la Constitution elle-même (ce qui par ailleurs dénaturerait le caractère général et imprécis de la Constitution), rien ne peut pratiquement assurer leur pérennité.

Article 25 actuel

Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.

Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales.

Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

Article 25 proposé

Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités, les critères et les modalités de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés et de répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

[Remarques : 1. quid des cantons ? Ils ne sont pas mentionnés dans la Constitution, et ça serait peut-être déplacé d’en parler dans l’article 25, qui porte sur le Parlement, mais on pourrait remplacer la fin de la phrase précédente par “des sièges d’élus” pour les inclure. 2. on pourrait remplacer “modalités” par “conditions” ou “procédures”.]

Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales.

Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi [organique ?] délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

TODO : amendements au projet de loi simple.