Proposition de procédure générique d'élaboration de la loi, renforçant le rôle du Parlement

co-écriture
amendement
loi

#1

Le sujet abordé ici est un peu technique, il s’agit de proposer une solution à un problème complexe : comment écrire démocratiquement une loi quand plusieurs versions du texte sont proposées, contenant chacune des amendements pas toujours compatibles, en nombre potentiellement élevé ? Notons que la méthode proposée peut s’appliquer également à l’élaboration de la Loi (par opposition à l’écriture d’une loi), à la constitution d’un programme politique cohérent, et qu’elle s’accommode très bien d’un grand nombre de contributeurs.

Fonctionnement actuel

La procédure d’examen, d’amendement et d’adoption d’un texte de loi est principalement définie dans les règlements intérieurs des deux assemblées composant le Parlement. Nous nous intéressons ici tout particulièrement à l’Assemblée nationale, et à son règlement intérieur (RIAN).

Actuellement, un texte est déposé par le gouvernement ou par un parlementaire, et chaque parlementaire peut déposer des amendements au texte. Le texte est ensuite examiné en commission (selon une procédure décidée par son président (article 41 du RIAN), mais a priori semblable à celle employée dans l’hémicycle) ; puis la version adoptée en commission est soumise à la discussion dans l’hémicycle. Les amendements sont alors mis aux voix dans l’ordre suivant (art. 100 alinéa 4 du RIAN) :

amendements de suppression et ensuite les autres amendements en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé et dans l’ordre où ils s’y opposent, s’y intercalent ou s’y ajoutent.

Cette procédure pose quelques problèmes :

  • La procédure n’empêche pas l’adoption de dispositions incompatibles avec des lois existantes. Pour pallier ce problème, le Conseil constitutionnel censure des dispositions contradictoires au nom du principe de clarté et d’intelligibilité de la loi (décision Contrats de Partenariat, 2008). Les institutions sont donc finalement dotées d’un mécanisme assurant la cohérence de la loi.

  • La version finale du texte dépend de l’ordre de mise aux voix des amendements (et non de leur seule approbation), “puisque l’adoption d’un amendement [antérieur] a pour conséquence de faire « tomber » (c’est-à-dire de rendre sans objet) tous les amendements [ultérieurs] proposant des solutions concurrentes.” (règle informelle du fonctionnement de l’Assemblée). Ainsi, si un paragraphe d’un texte n’est pas acceptable tel quel par les députés, et qu’elles-ils préfèrent insérer une disposition qui le rendrait acceptable plutôt que de le supprimer, c’est malgré tout l’amendement de suppression qui l’emporte, car il est mis aux voix avant la modification, et rend celle-ci sans objet.

  • La version de la loi adoptée ne correspondra pas à celle préférée par les députés, et sera en outre plus éloignée de la version présentée par le gouvernement ou par le rapporteur du texte que l’option préférée, du fait de l’avantage donné aux amendements mis aux voix en premier, qui sont les moins conformes au texte initialement présenté (cf. ci-dessus).

Je propose ci-dessous une nouvelle procédure d’élaboration de la loi qui corrige ces problèmes. Il peut être intéressant de noter que j’ai imaginé cette procédure in abstracto, et que je ne me suis intéressé à la façon dont fonctionne l’Assemblée nationale qu’après (pour comprendre comment l’Assemblée nationale résolvait les problèmes auxquelles j’avais apportés ma solution).

En savoir plus sur cette partie : l’exercice actuel du droit d’amendement.

Présupposés de la nouvelle procédure

La procédure que je vais présenter repose sur quelques présupposés pratiques et légaux :

  • La Constitution de la Vè République Française, en particulier l’article 40, qui déclare irrecevable tout amendement ou proposition de loi qui aurait pour conséquence “l’aggravation d’une charge publique”, c’est-à-dire ayant un coût positif. Cet article est selon moi une restriction indue du pouvoir législatif, mais il apporte une solution simple au problème de compatibilité et de priorité entre les lois et le budget de l’État qui apparaîtrait en l’absence d’une telle règle. J’ai également imaginé une procédure résolvant ce problème tout en préservant le droit d’amendement : elle est décrite dans la dernière partie.

  • Chaque amendement a du texte a un score sa correspondant par exemple au résultat du jugement majoritaire effectué par les parlementaires (les autres modes de scrutin étant possibles).

  • Certains ensembles d’amendements sont incompatibles, et des amendements constituant un ensemble incompatible ne peuvent donc pas coexister dans la version finale de la loi. Le bureau de l’Assemblée pourrait être chargé de déterminer les incompatibilités entre amendements (et de fusionner les dispositions redondantes).

  • L’incompatibilité et le score sont les seules notions pertinentes concernant les amendements. Pour une réflexion sur la complémentarité ou la priorité, cf. la dernière partie.

Options alternatives

Le cas le plus simple est celui d’un texte ayant plusieurs versions deux à deux incompatibles : je nomme chaque version une option et l’ensemble des options une alternative. Évidemment, c’est l’option ayant le score maximal qui l’emporte.

Établissement d’une loi cohérente

Lorsque se mêlent des dispositions compatibles et incompatibles entre elles, mais qui sont toutes sur le même plan, l’idée est simple :

  • les options candidates sont ordonnées en fonction de leur score : l’option en tête de ce classement est l’option préférée ;

  • les deux étapes suivantes sont répétées autant de fois que possible :

    1. l’option préférée est incluse dans la liste d’options retenues ;

    2. les options incompatibles avec les options retenues sont éliminées de la liste d’options candidates.

Alternatives imbriquées

Un raffinement permet de traiter le cas des sous-options, c’est-à-dire d’une option pour laquelle sont proposées plusieurs variantes.

Conceptuellement, l’ensemble des dispositions proposées peut être considéré comme une gigantesque alternative (i.e. un ensemble de versions deux à deux incompatibles) où chaque version est une conjonction d’options unitaires. Mais ce serait lourd et contre-intuitif de demander aux votants de juger chaque option de l’énorme alternative (même en leur autorisant d’utiliser des formules).

L’approche que je préfère consiste à permettre aux votants de regrouper un sous-ensemble d’options semblables d’une alternative en une alternative imbriquée, pour leur éviter d’avoir à se prononcer sur un trop grand nombre d’options. Quand une alternative imbriquée est proposée, on propose à tout votant qui a déjà jugé une de ses options d’étendre ce jugement à une option générale (ou option parapluie) représentant l’alternative imbriquée toute entière. Un votant peut alors refuser de juger l’option générale et se prononcer en faveur de l’éclatement de l’alternative imbriquée. Dans un tel cas où il y a conflit sur la façon de regrouper les options, l’imbrication de ces options est déterminée automatiquement : elle a lieu uniquement quand elles gagnent toutes ou perdent toutes face à l’option préférée de l’alternative (i.e. que les options proposées pour l’imbrication ont toutes un score plus faible ou toutes un score plus fort que l’option préférée de l’alternative initiale).

Afin de déterminer la structure d’imbrication, les votants doivent avoir commencé à juger les différentes options. Ainsi, le vote préparatoire doit s’étaler sur plusieurs semaines, et s’effectue idéalement en ligne (avec un protocole sécurisé). Une fois que la structure d’imbrication est arrêtée, une liste des options en passe d’être retenues peut être dressée, qui correspond à la version du texte en passe de l’emporter. Le vote est ensuite prolongé encore quelques jours (jusqu’à une discussion éventuelle du texte dans l’hémicycle, par exemple).

Limites et extensions

Priorités

Une extension possible de cette procédure est d’y adjoindre une façon pour les votants de prioriser leurs choix. Cela aurait d’autant plus de sens pour l’élaboration conjointe de plusieurs lois, voire de toute la législation. Pour permettre à chaque votant v d’avoir plus de poids sur les sujets qui le touchent le plus, il est possible de lui accorder un certain nombre I de points d’importance iav qu’il peut répartir dans les alternatives a de son choix (I = Σ v iav). Le score sa de chaque alternative a est alors calculé en pondérant les jugements des votants v par 1+p·iov , où p est le paramètre contrôlant le pouvoir de priorisation individuelle.

D’autres formules sont possibles pour la pondération, cf. notamment le vote quadratique ou les votes conservables. Le choix de l’importance serait prolongé quelques jours après la fin du vote sur les options.

Budget

La principale limite de cette procédure est qu’elle est irréconciliable avec l’adoption d’un budget contraignant, tel qu’un budget participatif où seraient moyennées les propositions de budget de chaque votant. En effet, le vote entre options permet de régler un sous-problème en l’isolant des autres (par exemple, pour décider séparément du sort des centrales nucléaires) tandis que le budget correspond au contraire à la jonction des sous-problèmes en une décision unique.

La solution adoptée par la Constitution est d’interdire purement et simplement aux parlementaires de proposer des dispositions coûteuses. Cette solution n’est évidemment pas satisfaisante dans l’optique d’une séparation des pouvoirs exécutif et législatif, et je propose ici une autre méthode, qui utilise la notion de priorité décrite précédemment.

Pour englober le budget dans l’élaboration démocratique des lois, il faut que celui-ci soit mis au vote durant l’ensemble des sessions parlementaires d’un exercice, et que son adoption vienne clore celles-ci. La cohérence individuelle est exigée entre les votes sur les alternatives et le vote sur le budget (ainsi, un votant qui préfère le passage au tout renouvelable par rapport aux autres scénarios énergétiques devra inclure le coût de cette mesure dans sa version du budget). La cohérence individuelle est un prérequis indispensable pour favoriser la cohérence des préférences agrégées, mais elle ne la garantit pas. En effet, imaginons trois alternatives de dépenses présentant chacune une option à +3€ et une autre à -6€, imaginons qu’il y ait trois votants, préférant chacun l’équilibre budgétaire, et composant chacun un budget à l’équilibre comportant deux choix à +3€ et un choix à -6€, ce dernier choix à -6€ relevant d’une alternative distincte pour chaque votant. Les options à +3€ sont victorieuses dans les trois alternatives, car elles récoltent à chaque fois deux votes contre un : la dépense totale découlant du vote entre options (+9€) n’est donc pas cohérent avec le choix budgétaire des votants. Le problème, c’est qu’on ne peut pas moyenner les propositions de budget des votants (comme on le ferait dans un budget participatif simple), car les différentes options sont discrètes (on ne peut pas construire une moitié de centrale nucléaire, il n’y a donc pas d’option à 0€ pour chaque alternative).

La méthode que je retiens pour départager des éventuelles incompatibilités entre le cadre budgétaire et les alternatives préférées est d’utiliser l’importance définie dans la sous-partie précédente. L’alternative a considérée comme la plus importante (celle réunissant le plus de points d’importance Σ v iav) contraint alors les autres alternatives. Dans notre exemple, si l’exigence d’un budget à l’équilibre est la plus importante, le choix de -6€ est imposé à l’alternative la moins importante des trois.

Dans la chronologie du processus, un dernier vote serait ré-ouvert concernant le budget et les alternatives contraintes, après l’étape pour le vote des importances.

Conceptuellement, cette méthode revient à utiliser les importances pour trancher entre plusieurs imbrications possibles (et donc à forcer des imbrications d’alternatives).

Négociation et complémentarité

La notion d’incompatibilité a été introduite pour obtenir un texte cohérent, mais une autre relation lie parfois plusieurs options entre elles : la complémentarité. Dans ce cas, un texte ne serait acceptable que lorsque ses parties complémentaires y figurent.

La Loi n’a pas forcément à exhiber une complémentarité entre ses parties. D’ailleurs, elle est adoptée petit à petit sans problème particulier, alors que son approbation serait sûrement compromise si l’ensemble des lois étaient proposé d’un même bloc. En effet, il peut y avoir une majorité pour une loi A, une majorité pour une loi B, mais pas de majorité pour un loi unissant A et B. Une telle approbation de la conjonction des propositions serait en revanche souhaitable au sein d’une organisation qui souhaite obtenir une approbation majoritaire sur son orientation générale ; par exemple, un parti politique élaborant son programme. Il suffirait alors d’organiser un vote interne sur l’ensemble du programme pour s’assurer de son approbation, et éventuellement retirer une à une les propositions les moins appréciées jusqu’à ce qu’une majorité préfère le programme proposé au programme vide (ne contenant aucune proposition).

Cette épuration des options les moins appréciées n’est justement pas possible lorsque les options sont liées par des liens de complémentarité. Ce cas s’apparente à une négociation (telle qu’un traité de libre échange par exemple). La différence avec un programme est que dans ce cas-ci des propositions désapprouvées par différentes parties sont regroupées pour rendre le tout acceptable ; alors que dans l’autre cas, c’est l’agrégation de propositions approuvées individuellement qui se retrouve potentiellement désapprouvée par une majorité. La négociation, ou tout autre type de processus où les parties accepteraient d’inclure des options qu’elles désapprouvent en échange de la validation de leurs options favorites, est un problème encore plus complexe. Heureusement, il semble que l’élaboration de la Loi n’entre pas dans ce cas (puisqu’une simple majorité suffit à l’adoption d’un texte, contrairement à l’unanimité requise par les traités internationaux). Pour traiter ce cas, une méthode serait d’estimer le jugement de chaque négociateur sur chaque version possible du texte, par exemple à l’aide de formules logiques (si A est dans le texte, alors j’accepte B, etc.).

Conclusion

Même à Constitution inchangée, la procédure proposée bouleverserait l’élaboration de la loi, ne serait-ce que parce qu’elle mettrait aux votes les textes de lois et leurs amendements préalablement à leur examen dans l’hémicycle. La proposition la plus poussée, qui intégrerait la sous-partie sur le Budget et nécessiterait l’abrogation de l’article 40 de la Constitution, remplacerait le Projet de Loi de Finance par un budget participatif dont l’élaboration s’étendrait sur un exercice annuel et mériterait de repenser de fond en comble le fonctionnement de l’Assemblée nationale. Ce n’est pas le but de cette page que de défendre un tel chamboulement : il serait prématuré de vouloir appliquer une proposition qui n’a jamais été testée. Plus modestement, il s’agit d’ouvrir le débat sur des procédures démocratiques et modernes d’élaboration des lois, testables dans des organisations plus petites ou dans un but strictement consultatif. Je ne suis moi-même qu’au début de ma réflexion sur ce sujet, et je serais ravi de lire des critiques et des suggestions, et d’avoir connaissance de références sur ces questions. Bien évidemment, cette proposition est perfectible et je ne soutiens pas qu’elle soit la meilleure qu’on puisse imaginer.


#2

Nova-ideo a choisi une autre procédure pour résoudre le même problème : chaque votant vote sur chaque amendement. Les amendements les plus appréciés (au jugement majoritaires) sont acceptés. Leur gestion de l’incompatibilité est implicite, mais j’imagine que deux amendements sont considérés incompatibles si et seulement s’ils modifient une même partie du texte. Ensuite, on conclut par un vote sur l’ensemble du texte, qui permet notamment de s’assurer de la cohérence de l’ensemble. Si le texte est rejeté, une nouvelle phase d’amendements démarre.

Ce système a le mérite d’être très proche du fonctionnement actuel de l’Assemblée nationale (la principale différence venant du fait que des amendements incompatibles sont comparés entre eux en fonction de leur appréciation relative plutôt qu’ordonnés en fonction de la proximité avec le choix du gouvernement).

Il présente l’inconvénient de ne pas apporter de solution aux éventuels conflits entre amendements qui ne portent pas sur une même partie du texte : si les députés sont incapables de s’entendre en deuxième lecture pour savoir lequel de deux amendements incompatibles va être retenu, il y a un blocage et la loi n’est pas adoptée (ou bien le débat dure longtemps). Si au contraire on laisse la possibilité d’étendre la notion d’incompatibilité, on retombe sur une version simplifiée de la proposition de cette page. La simplification tient au fait qu’on y vote en deux fois : d’abord sur les amendements, puis sur l’ensemble du texte, au lieu de considérer l’ensemble comme une alternative avec des imbrications.


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